食品安全关系民生，中央高度重视，社会高度关注。当前，我国食品安全形势严峻，各种安全标准及保障措施有待进一步完善。美国作为世界上食品安全监管体系最为完善的国家之一，其保障食品安全的管理机构设置、相关职能配置及创新性实践将为我国提供经验借鉴。本文所指的美国食品安全管理体制主要是指保障食品安全的工业管理制度、管理方法的总称，具体包括食品工业的管理范畴、管理机构的设置、管理制度体系及管理手段等。

　　一、美国食品工业的管理概况

　　1.管理机构的设置及职能配置

　　美国现有的食品工业管理机构设置与职能配置主要包括三个层面：一是美国食品药品监督管理局(FDA)及下设的食品安全及营养中心(CFSAN)，二是其他与食品工业管理相关的机构，三是食品工业行业协会。

　　(1)食品药品监督管理局(FDA)

　　食品药品监督管理局(FDA)是美国负责食品工业管理的政府部门，归联邦卫生和公共服务部(HHS)管辖。FDA实施监管的范围很广。如对于处方药的监管就涉及从药品测试、药品生产、标签规范、广告、市场销售等一系列环节的检查与鉴定，确保每个环节的合理性、可靠性、严密性，并对申报单位可否继续从事下一步的工作做出明确的认定。对于化妆品的管理则限于标签规范和安全。FDA还负责管理除肉、禽、蛋品以外的食品安全及标识。详见表1所示。

　　表1 美国FDA监管范围一览表

　　资料来源：ccid整理。

　　美国FDA还设有由国内专家组成的17个专业顾问委员会，以对新产品、非常见产品以及有争议的难题作综合研究评价，协助FDA做出科学的决策。FDA对于大部分产品的监管行为主要是基于一系列公开的标准，同时辅以一定数量的仪器检查。该局组织结构图如图1所示。

　　图1 美国食品工业组织结构图

　　资料来源：ccid整理。

　　食品安全及营养中心(CFSAN)是美国食品药品管理局(FDA)下设的六个中心之一，是FDA对食品、化妆品行使监督管理的职能部门。CFSAN主要负责：(1)规范美国境内几乎所有食品的安全和标签使用。食品安全及营养中心(CFSAN)对美国市场上80%的食品进行监督管理。监管对象包括5万多家食品企业(其中3万家食品制造企业、2万家食品仓储公司)和3500家化妆品公司。但肉制品及酒类(含醇量高于7%)不在监管范围之列。(2)建立和修改食品标准。诸如身份标准(如一种产品被贴上“酸奶酪”的标签需要什么条件)以及设置多数食品的营养标示要求。这两部分的标准都被收录到《美国联邦法规》(Code of Federal Regulations)之中。

　　CFSAN的监管行为主要是从消费者的视角，并以消费者的标准监督管理食品及化妆品安全。主要遵循并执行《联邦食品药品法》、《联邦进口牛奶法》、《联邦食品、药品、化妆品法》、《公民健康服务法》、《包装、标签法》、《婴儿食品法》、《滋补剂标签及教育法》、《营养补充剂健康与教育法案》，以及其他相关法令。具体工作职责主要包括：企业监督检查、样品抽查检验、进口产品监督、色素及食品添加剂上市前的审批、直接接触食品的物质及婴儿食品的通报管理、管理条例及质量标准的发布、消费者调查、实验室研究(研究内容主要有病原体及化学污染检测方法、食品污染对健康的影响、食品加工方法、滋补成分及健康功效、生物污染的毒性反应等)、食品加工包装试验、合作项目及技术支持、信息汇集及信息分析、公布会议及教育计划、中心信息的发布等。

　　(2)其他与食品工业管理相关的机构

　　除FDA及下设的CFSAN之外，部分政府机构的职责也与食品工业管理密切相关。如图2所示。

　　FDA实行多部门相结合的食品工业一体化管理模式。美国联邦政府有十多个部门负责食品安全工作。其中，负责保障食品安全和消费者利益的联邦机构主要有：卫生和公共服务部(DHHS)下的食品和药品管理局(FDA)，美国农业部(USDA)所属的食品安全检验局(FSIS)和动植物卫检疫局(APHIS)以及环境保护局(EPA)。这些部门主要按食品类别进行分工监管，并与各州地政府一起形成美国的食品安全监管体系。

　　图2 美国食品安全监管体系

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　　(3)食品工业行业协会

　　美国的食品工业行业协会在工业管理中处于辅助地位，主要通过提供技术指导、市场及立法咨询、联络协调，协助国内企业反倾销的申诉和应诉等手段来协助政府进行管理。

　　2.管理方法及手段

　　在食品工业管理方法及手段上，FDA对于大部分产品的监管行为是基于制定数目繁多的法律以及一系列公开的标准，同时辅以一定数量的技术手段予以管理。目前，美国关于食品安全监管的法律法规包括《联邦食品、药物和化妆品法》(FFDCA) 、《食品质量保护法》(FQP) 、《公共健康服务法》(PHSA) 、《联邦肉类检查法》(FMIA) 、《禽类产品检查法》(PPLA) 、《蛋类产品检查法》(EPIA) ，此外还包括《纯净食品与药物法》、《联邦牛奶进口法》、《正确包装与标识法》、《婴儿食品配方法》(修正案) 、《营养标识与教育法》及《饮食增补剂健康与教育法》等一系列非常具体的法律。这些法律法规为食品安全制定了非常具体的标准及监管程序，使食品质量的各环节监管、疾病预防和事故应急反应都有法可依。

　　二、美国食品安全管理体制

　　1. 管理机构设置

　　(1)FDA

　　各部门中，最主要的是食品安全监管部门是食品和药物管理局(FDA)，在法律的授权下，负责大部分食品的安全监管。FDA的监管内容主要是检查食品生产企业和食品仓库，同时进行采样检验以确定是否安全。问题食品一经发现，FDA将要求厂家召回，并监督其执行。FDA也与外国政府合作，确保进口食品的安全。一旦出现了食品安全问题，FDA的调查员可以自行调查，必要时可以请专家共同调查。FDA有法律办公室，可以出具处罚通知书。处罚是一方面，但FDA更注重日常监管，主要通过督促企业自律确保食品安全，保证公众消费安全。对于企业存在食品质量问题或者掺杂使假，处罚将会十分严厉，FDA认为这样才能起到导向作用。

　　(2)USDA

　　农业部是食品安全管理中仅次于FDA的重要部门，其下属的食品安全检验局负责肉类和禽蛋的安全监管，监管内容包括：国内生产与进口的肉类、家禽及当前美国食品安全监管体系相关产品，例如含肉类或家禽肉的汤料、比萨饼及冷冻食品;蛋类加工产品(通常为液态、冷冻和干燥消毒的蛋类产品)。其食品安全权限是执行与国内生产及进口的肉类和家禽产品有关的食品安全法律。另一个下属机构动植物健康检测中心负责动植物病虫害控制，包括病虫害监测和动植物检疫。

　　(3)EPA

　　第三个主要的食品安全监管部门是环境保护署，根据联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法案(FIFRA)，联邦食品药品和化妆品法案(FFDCA)，食品质量保护法案，濒临物种法案等规定，EPA主要负责农药登记、注册;制定安全饮用水标准，并监测饮用水的质量，研究预防饮用水污染的途径;评估新杀虫剂的安全性，制定食品中农药残留限量等法律法规;教育公众安全使用杀虫剂等。所涉及食品具体的监督检查工作由FDA执行。

　　(4)相关机构

　　美国海关通过对进口物品的检查或扣押来协助管理机构搞好食品安全工作。其他与食品安全相关的机构还包括：卫生与公共服务部的国家疾病控制和预防中心(CDC)和国家卫生研究所(NIH)，美国农业部的农业科学研究院(ARS)，州际研究、教育和推广合作局(CSREES)、农业营销局(AMS)、经济研究所(ERS)，谷物检验、批发及畜牧场管理局(GIPSA)，美国法典办公室和商务部的国家大洋大气管理局/国家海洋渔业局(NOAA /NMFS)，国防部(DOD)的美国军队兽医局(DOD /VSA)等。

　　此外还有一些机构分管某些专项工作，如商业部的国家海洋渔业服务中心负责海产品的检查和分级，财政部的酒精、烟草和火器管理局负责烟酒制品配方的管理，美国海关总署与农业部和FDA联合负责对进口食品的安全监管等。

　　上述机构均在其工作范围内(包括研究、教育、预防、监管、标准制定和突发事件处理等)承担食品的安全职责。美国的食品安全机构各司其职，相互协作，为保障公众健康和安全起着极其重要的作用。

　　在美国，食物从生产到销售的各个环节都要接受监管部门严格的监督和检查，工厂设有“驻扎”办公室，检查官常驻工厂，六个月轮换一次。各部门之间既有分工又有合作，协同把关，共同构筑了美国食品安全体系。

　　(5)行业协会

　　①食品安全协会

　　国际食品安全协会(GFSF)办公地点位于美国华盛顿，注册于美国弗吉尼亚联邦，是一所致力于促进国家间食品安全管理经验交流，推动国际食品安全事业的国际机构。

　　GFSF国际食品安全协会是由中美两国长期研究和关注农业及食品行业的布瑞克环球(北京)农业咨询有限公司(BRIC)与美国GIC集团及一批从事食品安全工作的人士共同发起创建，旨在促进国际间食品贸易发展，探讨国内国际食品安全的形势、问题和对策，帮助企业解决食品安全问题，推进全球食品供应链质量安全建设，减少由食品安全引起的贸易摩擦，共同推动国际食品安全的发展，致力于成为消费者、企业、科研院所、政府之间的桥梁，为消费者食品安全意识、企业食品安全控制水平的提高建立一个交流的平台，是国际食品安全交流的公共和非营利组织。

　　②美国食品加工商协会

　　美国食品加工商协会(NFPA)是美国权威的农产品加工行业的行业组织，该协会共有注册会员企业400多家，既有跨国集团公司，又有小型食品加工企业。它在食品安全及检验检测方面具有丰富的经验，拥有一个学院和3个独立食品检验实验室，承担了大量教育培训、科学研究、食品检测、产业规划、法律咨询、国际合作、商业保险、市场开拓等工作。它负责美国食品加工企业的食品安全研发，并负责为美国食品生产企业建立食品安全保障，其实验检验结果被FDA所认可，同时，该协会的专家也参与美国国家食品安全标准的制定。

　　③美国消费者联盟

　　美国消费者联盟于1936年成立，是CI五个发起团体之一。主要任务：对商品进行比较检测，公布其结果;向消费者提供消费品的客观情报;通过发行杂志、书籍、联合管理报栏、电台节目等指导消费。

　　该联盟还设有三个倡议办公室，它代表消费者在立法、司法、制定规章方面提出意见。每年检测商品65个项目，20—30个较小的项目;专题研究93个项目;有2000个微型胶片以提提供种情报资料。

　　④美国食品技术协会

　　美国食品技术协会1939年成立，总部设在美国的芝加哥，是非盈利的科学研究机构，22000员工致力于食品科学，食品技术和工业、科学、政府的相关工作。

　　食品技术专家协会发布了各种食品工业的资料，包括食品科技和食品科学杂志。 食品技术专家协会同时就食品种植栽培，加工处理，制造加工，销售分布及全球范围内的食品食用等问题每年召开世界最大的年会。

　　所有来自于食品科学和技术方面的权威声音，食品技术专家协会都会在国内各州，地方公布于公众.。食品技术专家协会的科学办公室，交流办公室和政府关系办公室致力于解决食品科学和技术方面的科学观点问题。

　　2. 管理制度设置

　　(1)食品安全法律法规

　　美国有关食品安全的法律法规非常繁多，包括《联邦食品、药物和化妆品法》(FFDCA)、《食品质量保护法》(FQP)、《公共健康服务法》(PHSA)、《联邦肉类检查法》(FMIA)、《禽类产品检查法》(PPLA)、《蛋类产品检查法》(EPIA)，此外还包括《纯净食品与药物法》、《联邦牛奶进口法》、《正确包装与标识法》、《婴儿食品配方法》(修正案)、《营养标识与教育法》及《饮食增补剂健康与教育法》等一系列非常具体的法律。这些法律法规为食品安全制定了非常具体的标准及监管程序，使食品质量的各环节监管、疾病预防和事故应急反应都有法可依。

　　《联邦食品、药品和化妆品法》是美国关于食品和药品的基本法，该法已成为世界上同类法律中最全面的一部法律。该法律规定：禁止在美国销售或进口伪劣的或标识错误的食品、药品和化妆品;禁止销售未经FDA批准的任何物品。除大部分肉和禽类产品外，所有进出口商品均应接受FDA的检查，并且所有食品均必须有英文说明资料和可信的标记。

　　《1980年婴儿配方食品法》，该法案后被添加到《联邦食品、药品和化妆品法》的第412条,它对婴儿配方食品的生产、管理和质量标准进行了规定。《1994年膳食补充剂健康与教育法》，该法案是对《联邦食品、药品和化妆品法》中关于膳食补充剂规定进行修改的标志性法规。《2007年食品药品管理法修正案》，该法案被认为是近40年来对美国药品政策影响最大的法案，它是FDA行使一系列权力的法律依据，方便FDA更好地对药品安全进行监督管理。《2011年FDA食品安全现代化法》，该法案对在美国经营的食品公司实施多项新规定，扩大了食品及药物管理局(FDA)的职权，以保护消费者免受不安全食品损害。

　　在进口食品的管理方面，联邦法规定，所有进口食品必须符合与美国产品相同的标准，并推出了《食品生产监管项目标准》《食品保护计划》《进口安全行动计划》等多个食品安全监管计划，用以加强进口食品安全监控。

　　以上这些法律法规覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序，对进口食品的认证、包装、标识及检测、检验方法作了详细的规定，构成了一张非常严密的食品安全保护法规网。随着国家经济水平的提高、科学技术发展、管理体系的完善、民众安全意识的增强，这些法律法规还在不断地修订中。

　　(2)近几年主要法案

　　第一，2007年《食品保护计划》。2007年11月，美国食品药品管理局(FDA)推出了《食品保护计划：国家食品供应综合保护战略 》。该计划从保护国家食品供应安全的战略高度，提出了一系列有关食品安全和食品防护监管的新举措和构思，具体包括加强对境外食品企业的监管职能，考虑认可高资质的第三方食品检查机构，计划对高风险企业货物要求提供进口电子证书，拟提高对不合格企业和产品复检和查验的收费标准等。

　　第二，2009年《美国食品安全加强法案》。和2007年的《食品保护计划》相比，该法案有以下变化：

　　其一，提高了FDA的权限。包括给予FDA制定农产品和其他特定初级农产品生产和安全标准的权利，强制回收受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止来自某个地区的不安全食品流通，以及就可能违规情况索取相关数据等新权限，甚至要求FDA应发展一套能够完善追查食物污染来源的追溯系统。

　　其二，对食品生产、加工制造和贸易企业管理更加严格。包括：1)修正厂商登记制度。2)增加设施查验次数。3)要求厂商建立详细的食品安全计划。对于进口到美国的食品，需达到与国内食品生产者相同之标准，且进口商与每个境外加工和包装设备必须经过认证与定期检查，倘若相关设施之厂商或国家拒绝或阻碍FDA进行检查工作，则FDA将有权禁止该厂商或国家任何工厂或仓库之生产、加工、包装或存放食品进入美国。此外，在食品进口方面，自法案公布三年后出口到美国的特定食品，或者具备FDA部长所要求的美国认可发证机构颁发的进口货物证书，或者提供其认可的机构或部门关于出口美国的食品安全性声明文件。该法案还要求原产地标示，所有加工食品必须标示最后加工国家之名称，而所有非加工食品必须标示其原产地。只要FDA有理由相信某种食品是掺杂、错误标签的，就可以对食品进行行政扣留，扣留最长期限从30天增加到60天。

　　第三，《FDA食品安全现代化法案》。2011年1月4日，美国总统奥巴马签署了《FDA食品安全现代化法案》(FDA Food Safety Modernization Act，FSMA)，该法案共四章，分别为“改善预防食品安全问题的能力”、“改善检测和应对食品安全问题的能力”、“增强进口食品安全”和“杂项”，总计42条，主要从食品安全问题的预防、安全检测、安全标准的执行、应对措施、对进口食品的监管及强化合作伙伴关系等方面，对《美国联邦食品、药品和化妆品法》(1938年)进行了重要的修正。

　　其涉及的主要内容是：预防(如：食品设施预防管理、生产安全、故意污染);检验和符合(检验频率、扩大访问记录、第三方实验室测试);加强执法工具(如：召回、行政拘留、暂时吊销注册);加强伙伴关系(如：监督、检验、食品实验室)及进口安全(如：进口商验证国外供应商、高风险食品强制认证、第三方审计人认可)。该法案并不改变食品药物管理局与美农业部之间的职权范围，随后还将制定不同方面的执行法规。

　　3. 管理机制设置

　　美国的食品安全监管体系不仅实行联合监管制度，而且建立了食品安全监督网，在地方、州和联邦全面监督食品的生产与流通。各市、县卫生局，各州卫生机构以及联邦政府的许多部门和机构，都雇佣食品检查员、流行病学家、微生物学家及其他食品科学家，对食品安全实施持续深入的监管。

　　具体而言，美国的食品安全管理机制主要体现在以下几个方面。

　　(1)问题食品召回和自动扣留制度

　　美国的食品召回制度是发现食品质量存在缺陷之后采取的补救措施，力图将问题扼杀在萌芽状态。召回制度在两种情况下启动：一是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品;二是食品和药物管理局等在紧急情况下强制要求企业召回食品。2011年1月4日通过的《食品安全现代法案》赋予了FDA召回不安全食品的权力，同时为它履行这方面的职责提供了更多资源。美国对进口食品高标准、严监管，一旦发现问题食品，实行自动扣留制度。

　　(2)舆论监督和举报机制

　　现代社会，政府的力量是有限的，应该提倡社会力量介入食品安全管理，美国民间的消费者保护团体正是起到敦促食品安全标准及政府监管落实的作用。美国公众舆论与政府及立法机构之间形成了良性互动，有助于促进美国食品安全状况不断改善。除有效的舆论监督外，还实行举报人保护和奖励制度，对举报人进行法律保护、经济补偿和奖励。这一举措很大程度上鼓舞了公众对食品安全的重视态度。

　　(3)严厉的问责和惩罚性赔偿

　　美国能够强有力地保护公共食品和药品安全的另一重要力量是严厉的问责和惩罚制度。

　　法律对监管部门及其工作人员的职责有明确的界定，若因失职渎职导致食品安全事故，对相关责任人严惩不贷，一旦发现工作人员有违规行为，立即解职等。

　　对违法的食品企业则采取严厉的惩罚性赔偿制度。消费者会得到足够的赔偿，政府会对违规企业开巨额罚单甚至直接使其破产。这一制度对食品生产者具有强大的威慑作用，同时也在某种程度上鼓励了受害者勇敢提起诉讼揭露不法行为。

　　二、典型经验与创新性实践

　　(一)科学规划食品安全战略

　　2011年9月，美国农业部食品安全检验局(FSIS)发布《食品安全战略2011-2016》，详细叙述其未来五年的食品安全战略部署。既有宏观的方向指导，又有微观的措施细化，具有较强的战略执行性。

　　《食品安全战略2011-2016》的实施对我国食品监管的启示主要有如下几点：第一，要寻求食品安全管理主体的全员参与。FSIS通过加强员工培训，增强与利益相关者的合作以及提高公众食品安全意识三方面措施，使每个人都成为食品安全监督管理的责任主体，进而确保从农场到餐桌的每个环节得到有效监管和控制，降低了食品安全事件出现的概率。然而，由于缺少激励机制，我国食品安全监管公众参与较少，制约了政府部门监管作用的发挥。因而，相关部门可在借鉴美国经验的基础上，构建一套全员参与的食品安全管理体系。第二，探索食品安全管理工具的创新使用。FSIS的食品安全管理工具主要包括各类数据分析工具以及信息沟通技术，如PHIS。FSIS食品安全预警及政策措施的制定都基于对现有数据的科学分析，并通过各类沟通技术向员工、利益相关者及公众传递预防和应对信息。随着科学技术的进步，对科学工具的使用成为各国食品安全管理的重要借力，而我国食品安全预警能力较弱，更需要加强对相关工具及技术的使用和创新。第三，注重食品安全管理环境的优化改善。FSIS十分注重食品安全管理的软硬件环境建设，将基础设施建设和政策规范制定提升到战略层面。环境的改善有利于责任主体更好地利用各类工具及技术评估、预测和防止食品安全问题，是食品安全管理体系建设的重要内容。我国也可借鉴发达国家的成功经验，加强基础设施特别是检验设备、数据库等的建设，并完善各类食品安全检验标准条例，禁止违规产品进入流通市场。

　　(二)强化对进口食品的检测手段

　　2009年以前FDA运用OASIS(进口支持与操作系统)与美国海关合作，提供进口产品及进口地点等数据，并提供有关进口的相符性行为的信息。FDA要求进口商对进口产品是否在HACCP体系下生产和是否符合美国的标准进行验证，如果OASIS显示进口商没有验证批准文件，则需要进行屏幕审查，FDA将决定进口放行前是否进行抽样或审查验证证明，在这种情况下，FDA将增加抽样及审查的密度。2010年4月， FDA正式采用新的电子筛查系统保障进口食品安全。该系统称作“规范进口货物动态风险评估预测系统(Predictive Risk-Based Evaluation for Dynamic Import Compliance Targeting: 简称PREDICT系统)”。PREDICT系统会自动对FDA几百个数据库中的现有数据进行风险筛查，为相关进口货物的“自动放行”或“扣留、抽样检测”决策提供参考建议。进口食品筛查系统同时会考虑风险结构及其他相关因素。

　　(三)立体监管网络和食品安全标准数据库建设

　　美国建立了覆盖全国的立体监管网络。整个食品安全监管体系分为联邦、州和地区等3个层次。三级监管机构的许多部门都聘用了大量的流行病学专家、微生物学家和食品科研专家，采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，形成了覆盖全国的立体监管网络。

　　我国也应尽快建立由政府部门、行业机构、研究机构等组成的公共信息服务平台，充分发挥预警和指导作用，建立食品安全标准数据库。一方面，有计划进行数据收集。收集我国食品卫生国家标准和相关数据，国际标准化组织(ISO)、国际动物卫生组织(OTE)、国际乳业联合会(IDF)等国际性组织和发达国家的食品卫生标准和相关数据。另一方面，建立农药、兽药、化肥和有关化工原料等使用登记备案制，生产、加工、销售等各个环节食品卫生数据的网络记录制，建立和完善食品污染物、食源性疾病监测网络和食源性疾病报告体系以及动植物检疫防疫体系等数据共享体系。

　　(四)进口食品的风险分析和信息化平台建设

　　美国FDA于2010年4月正式采用了新的电子筛查系统，以保障进口食品安全。该系统会自动对FDA几百个数据库中的现有数据进行风险筛查，为相关进口货物的“自动放行”或“扣留、抽样检测”决策提供参考建议。同时进口到美国的食品须向FDA进行预申报，且预申报信息在进口食品抵达美国之前提供，FDA将使用提前获得的信息去审查、评估、评价这些资料，并且决定是否检查这些进口食品。

　　在我国，目前很多进口食品的信息处理分散，直接影响了进口食品处理方式决策的时效性和准确性。所以，有必要加大对进口食品筛查系统研究与开发投资，积极推进进口食品管理信息化平台建设。同时，实施进口食品风险分析制度，对存在动植物疫情传播风险的进口动植物源性食品实施检疫审批制度。可以考虑尝试借鉴美国的进口食品预申报制度，加强进口食品的筛查工作，在风险食品未进入国内前，

　　(五)完善监管体制，提高监管透明度

　　美国政府十分强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度。其基本思想为，增强立法过程和管理过程的公开性和透明度，让全社会参与其中。不但是使制度更加完善，管理更为有效保证;同时也是公众对食品安全管理建立信心的重要途径。在实现公开性和透明上，美国不仅对食品生产全过程进行层层把关和全程监管，而且监管程序透明，便于公众了解。在屠宰场、食品加工厂等单位都设立有专门的办公室。为响应奥巴马总统的透明度和开放政府的备忘录，FDA成立了一个透明度工作组制定并实施公众建议，及时向公众提供FDA的相关工作和决策信息。

　　作者：工业和信息化部赛迪智库消费品工业研究院 姚霞