根据国家食药监总局发布的《保健食品注册与备案管理办法》，保健食品管理办法将从此前的单一注册制转变为“双轨制”，即注册与备案相结合。该办法将于7月1日起正式实施。《办法》的实施，将使保健食品的市场监管重心逐步向上市后进行过渡。

　　保健食品市场陷入瓶颈期

　　保健食品属于需求弹性较大的产品，兼具医疗和消费品两种属性，越来越多消费者将保健食品从可选消费品转为必需消费品。人们对保健食品的需求也使得保健食品行业广告满天飞，真假难辨、鱼龙混杂。据临床调查显示，近年来，因添加违规成分而被FDA警告的保健产品有近300种，与此相关的投诉不计其数。

　　此前，中国消费者协会发布了《保健食品消费者认知度调查报告》，报告显示：消费者对保健食品了解程度都不是很高。目前，约七成消费者对国内保健食品市场总体评价“不太满意”。对国内外保健食品的评价，40.98%消费者更偏爱国外保健食品，只有9.49%消费者认为“国内的更好”。部分消费者对国内外保健食品质量都缺乏足够信心，27.59%的消费者认为“作用都不行”。相比之下，国内保健食品认可度相对偏低。

　　消费者对于当前我国市场上所谓“保健食品”广告宣传信任度较低，占比超过六成。保健食品不能预防和治疗疾病是大部分消费者的普遍共识。

　　事实上，从20世纪80年代起步的我国保健食品行业在短短十几年时间里已经迅速发展成为一个独特的产业。保健食品作为一个有别于传统中药的新门类进入中国消费者的生活，各类保健品在市场上起起伏伏，保健品行业呈现了爆发式增长。尔后的十年，被保健品广告的狂轰滥炸围攻得有些眩晕的消费者，开始对保健品产生怀疑，保健品的行业发展一度有些沉寂并进入了瓶颈期。

　　“双轨制”下月起实施 虚假广告将严惩

　　今年3月1日，国家食药监总局出台《保健食品注册与备案管理办法》，将保健食品产品上市的管理模式由原来的单一注册制调整为注册与备案相结合的管理模式，规定国家食品药品监督管理总局负责保健食品注册管理，以及使用原料已经列入保健食品原料目录的保健食品、首次进口的属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品实行备案管理。

　　其中，首次进口的属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品，其营养物质应当是列入保健食品原料目录的物质。

　　事实上，国家食药监总局对于保健食品的“双轨制”管理办法酝酿已久。去年10月1日开始实施的“史上最严”《食品安全法》就明确了对保健食品实行注册与备案分类管理的方式。注册与备案并行的“双轨制”提高了效率，也意味着监管方向的转变。这意味着，监管从注册制时的重视前审批开始过渡和转移，将重心放在上市之后的市场监管。同时，这也意味着从2016年7月1日起保健品的生产和销售以及售后的监督保障有了更加规范的法律、法规。

　　同时，针对保健养生乱象，之前发布的新《广告法》也有明确规定，保健食品广告不得涉及疾病预防、治疗功能，不得声称或者暗示广告商品为保障健康所必需，并应当显著标明“本品不能代替药物”。广播电台、电视台、报刊音像出版单位、互联网信息服务提供者不得以介绍健康、养生知识等形式变相发布医疗、药品、医疗器械、保健食品广告等。医疗机构违法发布广告，情节严重的，除由工商行政管理部门依照本法处罚外，卫生行政部门可以吊销诊疗科目或者吊销医疗机构执业许可证。

　　长期以来，虚假广告欺骗、误导消费者，影响广告业健康发展，损害社会经济秩序。为整治虚假广告乱象，新广告法明确了无论是广告主、广告经营者还是发布者，抑或是设计师、代言人，只要和虚假广告沾上边，就要承担责任。其中，新广告法规定：广告代言人不得为其未使用过的商品或者未接受过的服务作推荐、证明。对在虚假广告中作推荐、证明受到行政处罚未满三年的自然人、法人或者其他组织，不得再利用其作为广告代言人。

　　规范保健食品广告是首要

　　在当今社会诚信缺失的大环境下，夸大功效宣传不仅存在于保健食品，也存在于普通食品和非法生产的无证食品，但由于市场对保健食品缺乏清晰的认识，均将其视为保健食品乱象，在一定程度上混淆了保健食品的概念，这也是国际上食品安全监管共同面临的问题与挑战。政府部门要进一步加强监管，加大执法力度，明确保健食品以及其他各类声称保健功效产品的监管定位和职责。

　　中投顾问在《2016-2020年中国保健品市场投资分析及前景预测报告》中提到：2015年国内保健品市场总额近2000亿;目前人均消费量仅为美国人均的16.5%，提升空间大。国内保健品市场处于成长期，2005年市场规模仅为600亿，至今已经成为两千亿级别巨大市场，2010-2015年均复合增速达12%。

　　我国保健品人均消费水平还相对较低。2015年同期，美国、日本的人均消费分别为140美元、105美元，均超过中国人均23.8美元水平的近5倍，提升空间大。随着人均可支配收入的提升以及健康意识的提高，消费群体更加关注自身健康，由此衍生了巨大的健康市场需求，消费观念转型、老龄化困境、政策趋于规范等多重因素助力保健品行业整体规模提升。

　　根据近日国家工商总局在2016年全国食品安全宣传周期间公布的监测的数据显示，新《广告法》颁布以来，普通食品广告违法率下降了86.41%，保健食品广告违法率下降了94.62%，全国工商、市场监管部门加强食品广告监测，严打违法食品广告取得了成效。

　　早在此前，工商总局就已经建成并启用了国家广告数据中心监管平台，对包括食品广告在内的各类广告发布情况进行监测。2015年，共对全国1395家电视、1128家广播和1504家报纸等共计4027家媒体进行了广告监测，共监测到食品广告412.53万条次，监测发现的涉嫌违法广告线索均及时派发各地调查处理。

　　在强化食品广告执法方面，全国工商、市场监管部门组织开展了查处典型违法广告集中行动，持续保持整治虚假违法广告的高压态势。2015年，全国工商、市场监管部门共查处食品广告案件1831件，罚没款3995.34万元。

　　保健食品的主要作用是调节机体功能，不能预防和治疗疾病是大部分消费者的普遍共识，但消费者对保健食品具体的功能认知却较为模糊甚至混乱。此外，保健食品功能与普通食品的主要区别，消费者也缺乏有效的认知。

　　中消协表示，消费者有这样的认知，主要是因为现在的消费者获取产品消费信息的途径不对称，权威消费教育普及和宣传不够。不法生产经营企业通过电视广告、网络、报纸杂志等消费者主要获知渠道进行夸大、虚假宣传，掺杂使假，试图鱼目混珠，混淆视听，误导消费者。

　　对此，业内人士表示，坑蒙拐骗、虚假宣传的保健品企业终将招惹麻烦，而尊重消费者知情权、选择权，按照诚信经商的原则研制、生产和推广的保健品企业，才能赢得市场。

　　记者手记

　　整顿保健行业广告还需加强监管力度

　　自新《食品法》与新《广告法》等法律法规出台以来，加强了对保健品等行业的约束，为违法广告特别是保健品领域的违法广告戴上了紧箍咒，取得了积极的治理成效。

　　随着《保健食品注册与备案管理办法》的实施，保健食品行业过去的虚假宣传、混淆视听的现象将得到很大改善。但也要看到，整治保健品等违法广告不可能毕其功于一役。法律、法规要真正落地，更有效地保护消费者的合法权益，还需要有关部门进一步加大保健品违法广告监督执法力度，建立健全曝光违法广告的机制，加强保健品广告宣传的审查监督，以强有力的制度介入，不但让违法广告无影遁形，还要通过提高违法成本，让保健品“门槛低”“利润大”“宣传滥”等问题最终得到根治，还保健品行业一片纯净的天空。

　　另外，需要提示消费者的是，在挑选保健品时一定要注意区分保健品和药品，不能以保健品完全代替药品治疗疾病，不能购买来历不明、生产厂商模糊甚至具有“三无”特征的保健品;要谨慎对待保健品的宣传功效，对于明显夸大其词、具有诱导购买性质的宣传描述，不可一味轻信，而应该征询医疗机构或专业人士建议。